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管制不改革 城市就没希望

【编者按】12月27日,以“中国城镇化的转型与新生——《中国城市综合发展指标2016》”为主题的思客会在新华网思客举行。北京大学国家发展研究院教授周其仁发表了主旨演讲,以下为演讲全文:
 
1.城市需要自由的发展空间
 
很高兴利用思客会这个机会讨论一下城市的问题,这个问题很复杂,我只讲其中的一点。城市的内涵是密度,人往人多的地方靠,在一个不大的空间里所有人都在活动。这就带来一个问题,所有人的活动都有干扰,我的活动会影响到你,密度越高,这个挑战就越大。
 
这类问题的处理要有一定的规则,城市社会比乡村社会更严格、更复杂。处理问题时这个规则一定会有滞后性,随着技术、经济、观念的变化,这些规则是不是应该相应地改变?
 
这个问题对一个城市是否能健康发展是有影响的。
 
这里面涉及几种不同的看法。一种是强调要严格管理,这样城市就没有多少自由可言。另一种看法,城市虽然有严格的规则限制,但是还是要保障自由。因为城市社会面临很多的问题,没有谁可以事先完全知道怎么处理。如果在城市的发展当中,仅仅强调自上而下的规则、法治,不强调自主性、创造性、创新性、企业家精神,找不到这个平衡点,即使这个城市有一个规则,但是它是僵硬的,不适合长远的发展。
 
我自己偏向后一种看法,我认为城市还是需要自由的,如果没有迁移的自由就没有城市,这个问题到今天还没有完全解决。不准土地流转、资金流转、技术想法流转,就不会有城市的形态。我们必须承认自由要以不妨碍他人自由为前提,处理复杂的问题时,要保障各方面的因素,我们要增加很多以往经验的知识。
 
这个学期我在哥伦比亚大学访问,1916年纽约市开始实行分区制,通过了全美第一个全面的分区制法规,今年正好是第一个城市规划法通过一百年。在访问期间有很多总结、回顾和讨论的问题,以及梳理纽约这个城市的发展变化。
 
2.城市发展没有管制不行,没有管制改革更不行
 
我今天讲讲为什么管制改革很重要,没有管制不行,没有管制改革更不行。1916年美国的新兴行业都在发展,纽约是一个有吸引力的城市,人口密集,楼越盖越高。楼高了之后会出现问题,就有经济学里讲的邻里效果,太高之后影响别人,邻居见不到阳光,最后这个问题可能会变成社会冲突,而且会挑战原来土地所有权的概念。
 
这种冲突怎么解决,就诞生了1916年的分区制,当时分为居住区和商业区。分区之后,对楼房的建设高度都有严格要求。人口集聚,开发商再想加高怎么办,地价贵就分摊地价。1916年当时想了一个办法,商务区的楼房到一定高度后就要收缩,往里抽一个尖顶,目的就是让阳光、空气洒到街道上来,不要因为你有高楼,让你的邻居永远见不到天日。
 
随着时间的推移,问题还会发生。技术、电梯、通讯都在发生变化,这种变化就要求1916年通过的法律开始调整。为什么说企业家精神很重要,因为法制就是守法,写什么就照着办,这里面会丧失未来发展的动力结构。总要有些人会例外,法制是过去定的,今天有新的情况能否变通一下?
 
这个标志事件就是当时美国的一家公司要盖一栋楼,设计师是德国人,是包豪斯学校的总监。包豪斯学校的特征就是简洁和实用,不要那些花里胡哨。这样的要求跟1916年的分区制法规是冲突的,楼房超过2.5倍再盖高,就要往里缩,缩了之后就是观赏性的,没有功能。如果没有功能,对包豪斯学派是不能接受的。因为长期战乱的原因,大家对方方正正、线条清楚的建筑物觉得踏实,另外战后大量人口需要住在永久性的建筑里,去掉花拳绣腿和装饰,就变成了潮流。
 
这个矛盾怎么解决?盖房子的业主找到一个妥协的办法,当年要房子缩回去就是让阳光进来,那用别的办法让阳光射进来就可以了。这个地只盖一半,剩下一半开放给纽约市民作为公共广场,但是盖的房子要高一点。这个楼是1958年盖的,谈判非常辛苦,后来这个楼成为纽约地标,因为门口有一个小公园对所有纽约市民开放,因为这个小公园,整个帕克大道都发生了变化。此时已经产生了大量的新技术、新想法、新变化,纽约市当局基于这个案例修订了1916年的法规,这个规划法非常重要,作为经济学家更是值得学习。
 
建筑商增加一平方米向公众开放,上面就可以增加10平方米的建筑,向公众开放,来换一个更高的开发空间。这样就把容积率控制的很好,市场的需求、业主的利益、公众的利益,找到了一个平衡点。
 
我概括一下自己的看法。人口高度密集的地方一定要有规矩,这个规矩一定要有严肃性,但是随着技术、生态、观念的变化,规矩要有自我再生的能力,再生能力离不开世界各方的参与,不能因为某个信息来源就把事情定了,一定是多方互动。
 
我去参观纽约博物馆时发现,很多市民参加了城市建设并提出了意见和建议,市民参与城市设计的规则,总体来说就比较容易自觉的遵守。这样才能在秩序和动力,活力和有序之间找到更好的平衡点。
 
来源:新华网思客
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