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考虑弗里德曼“学券制”

2002年7月31日,弗里德曼九十大寿。他在芝加哥大学多年的同事、另一位诺贝尔经济学奖得主贝克尔(Gary S. Becker)写了一篇祝贺弗老生日快乐的感人文章,历数有多少弗里德曼的思想对现实经济世界发生了影响。
 
是的,弗里德曼不是学术象牙塔中的人。他的科学研究,旨在解释真实世界里的人类行为。科学之外,弗老身体力行,“关心时事,不热衷于政治”(舒尔茨语),一生参加公共经济政策论战无数。
 
比较特别的地方,是弗里德曼关注经济政策向来只有一个出发点——怎样在特定的限制条件下增加普通人的经济选择。他不在乎任何权威的所急所想,从来不做“应景文章”。结果,反倒是弗里德曼的经济建议——而不是那些地位显赫的白宫经济顾问们的建议——产生了可传世的影响。
 
神来之笔
 
在弗里德曼众多的政策建议中,“学券制”(school vouchers)的命运最为独到。这是一项于20世纪50年代提出的主张。半个世纪过去了,弗氏的其他建议——稳定货币供应的增长、建立个人养老金账户、废除浮动汇率、改征兵制为志愿兵制——无不对美国以至世界各国的经济政策发生实际影响。唯独“学券制”,至今只有一些小地方的局部试验。
 
何谓“学券制”?这要从政府办教育的现代化潮流讲起。在这个潮流下,政府用纳税人的钱办学,免除教育的私人负担。因为“免费”,结果不但大大刺激起对教育的需求,且在全球风扫私立学制如卷席。当今除了美国等少数国家公、私立学校并立,多数国家都是公立学校占绝对地位。就是在美国,私立学校与免费的公立学校竞争,也只有在高端市场上才容易站住脚。大多数普通家庭只好选免费公立学校,难以问津收费的私立学校。
 
公立学校成为世界潮流的主要原因,是巨额财政补贴的介入。但是,公学体制一统天下排斥了正常的竞争压力,搞教育的吃大锅饭、端铁饭碗,结果花费不少而教育质量不高。张五常阐释弗氏“学券制”时,曾把学校比之于酒家。他问道:要是顾客没有选择的权利,酒家的菜式能好吗?
 
这是见怪不怪的奇怪现象:世上少有政府规定人们到哪一家饭馆吃饭,但差不多所有政府都规定孩子们到哪里上学、学什么、怎样学、由谁来教。教育服务真正的“顾客”——学生及其家长——没有选择权,这样学校的“菜式”还会怎么样?
 
弗里德曼的经济学立场,不容他赞成政府办教育。但是在讨论实际问题时,弗老退了一步来提出问题:如果政府一定要办学,哪一种办法更好?他的答案就是后来大名鼎鼎的“学券制”——政府把资助公立学校的款项,全部以“学券”形式发给有学龄孩子的家长。家长们手持学券,在众多的公、私立学校之间自由选择。选中了,就拿学券付学费,而被选中的学校凭收到的学券到政府兑换教育经费。“学券”只能用于教育开支,保证社会用于教育的投资不被移为其他消费。
 
如此简单的“招数”一经提出,引发争论之激烈令人不容易相信。不过弗里德曼的逻辑至今屹立不倒:增加了学生及其家长的选择权,各类学校被迫竞争图存,教育“菜式”的改善预期可待。
 
无奈说理的逻辑是一回事,既得利益是另外一回事。贝克尔在纪念文章里认为“学券制”尚未被广泛接受,首先是因为教师工会的坚决反对;其次是在一些拥有较好学校的城市郊区,家长们担心推行“学券制”后其他社区的学生蜂拥而至。张五常认为在香港地区推行“学券制”的主要困难,是仅仅基于某些局部试验,不容易使家长们相信“学券制”的好处。
 
农村教育的困境
 
弗里德曼到过中国两次,不过好像没有机会去农村一看。他应该不会想到,他的“学券制”可能在中国农村大有用武之地。
 
这缘由不是别的,而是我国农村教育面临的困境。主要包括:
 
(一) 国家通过了普及九年教育的法律,但财政并没有准备好办普及教育的预算。平均而言,农民家庭负担着教育经费的大部分。越是落后地区,农民负担教育费用的比例越大。去年《南风窗》杂志报道,西部一个地方农民交纳的学费的一半,被上级教育机关提走当做“管理费”。地方首长挪用农民学费办“政绩工程”,时有所闻。
 
(二) 农民在纳税之外负担教育经费,是通过“集体经济”被征集的。如此一个转换之后,虽然办学资金出自农民,但学校却是国家的或集体的。农民家长对学校事务没有话语权。无论教学内容、教学质量、校舍规格、老师待遇,一概由“公家决定”。想想看吧,要是农民有话语权,怎么会如此大面积拖欠乡村教师的薪水?五千年中华文明,从来没有家长亏待教书先生的记录!
 
(三) 靠城市和境外人士的捐赠——就是每一分钱都用到了农家孩子的教育上——对于解决拥有世界上最多的农村人口的教育,仍然是杯水车薪。不是全然于事无补,而是靠别人的善举来大规模完成农村人力资本的投资,不是现实之策。
 
这不是说农村教育一无是处。同印度相比,中国农村教育的普及率,可以让人感到骄傲。但是在多年国民经济高速增长、城市化加速、“世界工厂”已成大趋势的背景下,农村教育的“拖后腿”态势是不容否认的。
 
考虑“学券制”
 
因此有识之士无不大声疾呼,政府要重视农村教育,财政要增加农村教育的投入。前年中国要签世贸协定,据说发达国家“压”中国政府承诺对农产品的补贴要低于一般发展中国家的水平。我们北大的卢锋教授建议,可以承诺减少补贴农产品,但同时加大对农村教育和科研的投入。卢教授的意见获得许多人的赞同。
 
问题是,现在政府补贴农产品的水平据说只有2%——如果把本该由财政出,而实际上由农民负担的钱财全部算到一起,“农补”说不定还是负数。就是说,增加农村教育投入,还不能完全靠转移现有农业补贴,必定要琢磨到哪里切出一块资源,充作农村教育经费。
 
我以为,问题可以倒过来想。先想农村教育的钱怎么花,再想钱从哪里来。讲到底,“钱从何来”的选择性并不多。横竖“羊毛出在羊身上”,国民教育的钱终究由国民来承担。但是,以不同的方法办教育,效率的差别天上地下,筹款的数目和难度也截然不同。
 
应该先问:如果社会有一笔钱可投于农村教育,怎样的投法比较好?这一问,我们不由自主就考虑到弗里德曼的“学券制”。
 
本文系旧文,成文于2002年8月2日。
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