成都的创新在于破除城乡居民权利差距 　　主持人：中国的土地管理制度是城乡二元的制度，您所了解的成都农村产权制度改革，有哪些制度创新和突破？

周其仁：成都的产改，首先最重要的一个方面就是“还权赋能”。成都看到了城乡差距的根源，就是城乡居民基本的权利方面存在差距。

成都为什么抓确权？今年中央一号文件也将这个列入全国的工作任务，确权就是明确这个财产是谁的。是集体的所有权，然后承包给农户的，把这个法律关系搞得清清楚楚，用一个权威的形式表达出来。这有什么好处呢？便于流转。流转又有什么好处呢？流转可以增值啊。

所以，成都的创新在于找到了一个在我看来比较根本的地方。城乡统筹，城乡收入的差距首先是城乡居民之间权利的差距。这个权利差距可以在中国的现实条件下，通过改革，把它有步骤地缩小。

产改帮助农民参与城市化，实现发展方式转变

主持人：成都最近提出建设世界现代田园城市，是体现“自然之美、社会公正、城乡一体”核心思想的新型城市定位，把加快经济发展方式转变提高到战略规划层面。农村产权制度改革的“还权赋能”其实是走向这一长远目标的基础。

周其仁：是的。所谓产改，一个就是房屋，一个就是土地，这是农民主要的资产。这个资产，权利划清了以后，就可以看到前景。现在城市化在加速，农民今天可以到成都去打工，或者到广东去打工，可以从事非农业的活动。他原来拥有房子、土地这种永久性的资产，但他得走，他到新的地方要找新的住处，而老的住处，又不能盘出去。我们的法律政策禁止了农民工的很多权利，他很多东西带不走。这个时候，他的财产就要求有清楚的权利界定，同时要有灵活的流转。这样就可以帮助农民，首先把他拥有的财产盘活，创造收入流。帮助他更好地参与工业化、城市化，从而实现经济发展方式的转变。

抓城乡统筹，可以有很多抓法。比如城市居民一年收入一万块，农村居民一年收入2000块或5000块，向城市居民多收一点税补给农村，可能这也是一种办法，可是你把钱给了他，他下一步创造收入的机会在哪里？

我认为，成都的做法就抓到了根子上、权利上的，那就是作为中国公民，权利上应该大体相同。自由寻找工作的权利，土地财产的权利，有了这些权利后，再有经济机会的刺激，他就可以利用这个权利进行组合，进行流转，然后这个财产就不是死的财产了，就可以变成活的可以创造收入的财产。这是帮助农民致富的根本途径。

主持人：按照中央加快经济发展方式转变的部署，农村产权制度改革，其实也是加快调整国民收入分配结构、加快调整城乡结构、加快推进城镇化的一项基础性工作。在您看来，成都通过这个产权改革，到目前为止，在多大程度上搭建了加快发展方式转变的市场机制？

周其仁：这个目标和方向是对的。但是要做到，还有一个过程。你看城市居民家里有房产证，房产证底下有个国有土地使用权证。成都自从提出确权以来，已经有两年时间了。你要说完全做到全覆盖，这个还没有做到。但是成都毕竟启动了60年来没有完成的这么一个最大的基础性的工程。

确权当中，会不断提出新的问题，成都坚持在实际工作中做到地、账、证、合同、耕保基金5个都要一致，要确实权，不是确虚权。成都市委书记李春城就说了，刚刚开了会部署，已经开到村了，开到了村支书这一级。大概是2010年的6月底，完成成都区域内的确权。

保障农民权利 成都靠的是政策和制度配套

主持人：还有一个很重要的问题就是，如何在改革过程中，保障农民的权利。成都有一些配套的政策，比如“四大基础工程”，您可能在调查中了解到了，除了农村产权制度改革，还包括农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设，这四个工程是一个配套的系统工程，您能否解读一下这四大基础工程之间的关系，或者说，其他几个工程，是如何促进农村产权制度改革的？

周其仁：市场需要清楚的权利界定为前提，而清楚的权利界定，不是市场的职能，恰恰是政府的职能。不能说，市场就能自动地界定权利，城里居民买的房子，那个房产证不是市场发的，是政府发的，政府提供这个服务，是市场的一个基础工程。这是最重要的。

成都的其他改革，比如村庄治理结构，为什么提倡这个，因为确权的时候，发现有麻烦啊。所以成都后来在产权改革中就摸索出来这么一条路。通过建立有效的村庄治理结构，就是组建议事会，由过去承担过公共管理的这些人来组成。这么一个村庄治理结构，对确权很有作用，而且不仅仅是对确权有作用。对村庄的公共管理，对村庄的所有的公共事务，都是一个好的平台。

主持人：有人担心产改特别是流转以后，农村、农民会出现问题，成都有很多配套工程，特别重要的一项就是社会保障，包括村级公共服务。

周其仁：村级公共服务，是成都统筹城乡工作的另外一个层面。权利，不单单是一个财产权利，还有一个作为社会成员的权利，比如，城市居民为什么就能够全部覆盖到社会保障体系里去。

社会保障的基本想法就是，每家每户即便你拥有财产，也可能在市场波动中受到个人难以承受的波折。社会的安全网，就需要通过一个社会的筹资过程，给每一个可能遇到生存问题的公民以保障。

农村过去很多家庭就是靠土地在做社会保障，实在不行了，我就回来种地。可是你看一块地到底能提供多大程度的保障呢？非常有限。所以，国家层面在推进这个事情。但是以国家的财政力量，多大程度可以把包括农民在内的社会保障全部建立起来，这也很困难。

成都的可贵之处，在于把财力的一部分放到农村去。城乡统筹，不仅在财产权利方面大家能够更走向平衡，作为一个社会成员你也能享受到其他权利。无论如何，不能说城市居民一个网，保障得好好的，而农村天灾人祸完全靠农民家庭自己去对付。

成都有几个做法，是其他地方没有的，第一，建立了耕保基金，激励农民保护耕地的积极性。耕地不能改变用途，政府通过一个财政的返还来鼓励，还顺带解决了农民养老问题。另外，成都农村的社保在全国是领先的，医保也是在全国领先的。

我很注意成都改革的细节，比如灾后重建，宅基地，很多人说不能动，动了居住权就没有了。但成都把宅基地一分为二，每个人保留30～35平方米的基本居住权，超出的部分拿出来流转，这个做法妙不可言。

土地权证增加了农民保护自己权利的一道屏障

主持人：网民比较关注，土地产权流转过程中，如何避免农民利益和集体资产的流失？

周其仁：这样的问题永远会有。不流转的财产很容易保卫，流转的财产保卫就很难。

关键是谁有权卖地？确权的好处就在这里，土地使用权证在农民手里，就增加了农民保护自己权利的一道屏障。过去为什么总有基层干部把很多农民的地卖了，这不是干部的人品好坏可以解释的，就是权利界定不清楚。虽然土地归农民使用，但当土地转变为非农业用途时，必须由集体作为所有者，谁代表集体，不就是基层干部？

但土地确权后，也不是一劳永逸的事，资产流转要产生巨大的利益，利益面前永远有人打主意。就是因为可能有流失，才要制度堵漏。有个词叫体制演化，就像人，不可能一天就长得十全十美。

首先，在清楚界定权利的基础上，允许资产流转对不对？方向是对的。我也同意很多担忧，就是农村基层政治状况不够好，但不能因为这个就因噎废食，就不动。我想这个问题最终会变成日常维权的事情，维护财产权利本身就是行政、司法长久要关注解决的事情。

两种倾向我都反对，一种是因为可能侵权，就不流转。另一种是，流转产生巨大收益，就完全放开。由于我们多年没有清楚的产权，没有尊重产权的习惯，问题可能会出现，但有问题就解决嘛。

主持人：您在调研中有没有跟踪过进入产权交易市场后的资金分配和用途？

周其仁：成都现在要求的是土地收益完全返还，但分配情况各有不同。有个客观困难是，农民的土地并不是一个干干净净的资产，背着就可以上市场交易，回来就可以分钱。这块地上现在还一团乱麻，整理土地需要投资，而农民自己没有钱投。那么，最初一定是政府主导、外力介入，就是从城市地租中拿出一部分钱做土地整理。我心知肚明，谁垫资，谁就拥有交易权。

国土部门垫了钱，整理了土地，就有权拿地来卖。所以土地整理一旦有了收益，变成了社会共识，农民很容易想明白这个道理，我们自己借钱垫资，收益就归我们啦。在防止集体资产流失上，我赞成媒体加强监督。

土地制度改革如果完全靠自发，可能得再等200年

主持人：农村土地综合整治随之而来的是土地大规模流转，不可避免地会出现更多的剩余劳动力，如果劳动力市场和城市不能消化怎么办？

周其仁：不要夸大农民自己种地带来的福利。农民的收入结构，来自土地农业生产的比例一直在降低，不到50%，财产性收入也很低，补贴性财政返回收入反而在增高，比如成都还有耕保基金。

但不管怎样，农民的权利首先要保障，尊重农民意愿是土地流转的前提，不能强迫或者裹挟。还有，不管以地入股也好，转包也好，大面积流转也好，我不赞成政府提过于具体的目标，比如什么万顷良田。这也需要对基层干部加强训练，哪些该做，哪些不该做。规模经济不能拔苗助长，不能搞比赛。

主持人：农民宅基地的整理步伐很快，但也有人提出这破坏了川西民居竹林掩映的传统风貌，您认为土地综合整治应该掌握一个什么样的度和节奏？

周其仁：农民宅基地占地过多，确实形成了巨大的资源浪费，这是不合理的。比如天津华明镇建得确实不错，但有些农民要坐班车走15公里去种地，对于那些还没有转成商业和工业收入为主的农民来说，集中居住后要坐班车去种地，班车开两次就不行了。只能在总结经验中解决这些问题。

土地制度的改革，如果完全靠自发，那就可能得再等200年；如果完全靠政府主导，又有可能搞成大跃进。只能先让政府发动，做出几个样本，引导大家自动参与。

我不想把成都说成是天堂，没有任何问题，我只能说它的方向是对的，值得去研究。

主持人：您理想中的农村产权制度改革的走向与结果是什么？

周其仁：我是现实的。如果要说理想，就是农民换资源，能换到一个好价钱，城乡居民基本的财产交易权利能大体相同。