编者按：

北京大学中国经济研究中心教授周其仁在3月30日上海召开的“城镇化国际化论坛”上表示，城镇化不能再走政府主导的老路。他认为，城镇化本身是一个充满变量的进程，政府和专家都没有能力提前熟悉演变过程中的变量，也因此，之前城镇化进程中政府主导的模式不能再被延续，否则可能导致严重的后果，会把很多的资源布错地方。

本次城镇化国际论坛由国家发改委城市和小城镇改革发展中心与世界经济论坛共同举办，以下是经论坛组织方授权，编辑适当编辑整理的周其仁教授演讲内容。

中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导，这种政府主导的模式是历史形成的，大概分两个阶段：第一，政府抑制城市化的发展，主要是当时比较穷，有点钱搞工业觉得是对的，搞城市是浪费，没理解城市和工业之间有一个重要的互动关系。第二，改革开放以后，从抑制城市化的政府主导政策转向推进、鼓励、承认城镇化的发展。这个转变重要，从数据看，中国的城镇化率已经从80年代早期的不到19%到如今的51、52%。

问题严重的是，中国现在推进城市化所依赖的很多制度、政策，都是在过去抑制城市发展时期形成的，其中有不少冲突和摩擦。举个例子，一个地方叫不叫城市要经过非常严格的审批，日本地图上很小的一个地方也可叫一个市，中国不行，只能叫镇，建市要批准，不通过批准不能叫市。这样一来，我们的城市就不能反应城市与人口密度的关系。

1950年宪法规定了公民有自由迁徙的权利，但是没有好好贯彻。1975年文革中的宪法又规定不能迁徙。学苏联的模式，不要迁徙自由，大城市不能随便去的，要有一个特殊的护照。

硬的行政化指令与城市化之间有什么矛盾呢？无论抑制还是推进，行政指令主导的城市化跟另外一些方面的现实问题都有冲突。因为在城市化的过程中，人口的空间结构不断发生变化，有很多因素是我们驾驭不了的，专家不完全知道，政府也不完全知道。所以我们的体制在处理这种变量的问题上不能没有弹性。比如说农民进入城市，选择进到哪里的城市不能被笼统的规定，本身就有高度的不确定性。

全球各大城市的城市化案例也证明这种不确定性。前苏联的城市化很失败，因为当时苏联的中央计划官员有一个想法，就是国土均衡发展，不能光俄罗斯的欧洲部分有工业化，中部、东部也要工业化，用了各种国家政策、国家投资。30年代以后苏联的城市化率也是显著提高的，从20、30%到了60、70%。但是东部地区的工业比重提高了，中西部原来发达的地区却相对降低了，看起来国土均衡了，但东部并没有因此成为有活力可持续发展的地方，我们现在没有人记得住俄罗斯东部到底有哪些成为文明城市的标准的地方，苏联一解体还是往欧洲地区去。

大东京也遇到过类似的问题。一开始涌进东京的人太多了，政府设置了很多的政策往外哄，最后明白不可能，因为你设置的惩罚，包括对企业、居民等微观层面，加上去还不如进东京的好处大，惩罚被抵消掉了，民众自然还是要往大东京地区来。所以现在的大东京地区占日本国土面积的4%，却集中了日本20、30%的人口。

政府可以在文件上写这个方针那个方针，但是人的微观层面，包括到底去哪里生活，哪里工作，都受无数因素的影响，不完全可以实现制度控制。

另外，城镇化不仅仅是农民进城，还是城市和城市之间的流动，美国的城市化率79%，每年有4000万人移动住处，择州而居。

最近底特律的故事引起中国人的关注，城市从1700万人减到了70万，不要认为这样的情况在中国不会出现。城市之间也会有涨落，因为总人口在，底特律减少的人口也没有到乡下去，而是到别的城市去了。这个因素也不是我们认知上可以可控的，不能作为一个计划，一个命令就把人像棋子一样装到地图的某一个位置上。

强行去做后果非常严重，会把很多的资源布错地方。

更进一步讲，城市的形态也是变化的，美国一个时期呈现“郊区模式”，一片草地一个独立房，那其实是汽车工业派生出来的城市发展类型 ，但是汽车过了一个临界点以后就变成了麻烦。什么叫高速公路，也就是收入变高以后人们的时间成本会变贵，人们对便利生活的要求很高，摊大饼、郊区化的模式就变得不太受欢迎，大东京这种步行之间多种多样的城市功能集合社区模式在市场上和社会重新具有感召力。

现在世界又发生了变化，轨道交通、通讯模式的变化，对人们的居住模式一定会有影响。

再者，政府的管制、法律、法令、政策等在城镇化发展过程中常常滞后。这方面教训最大的就是印度的孟买，大量人口涌入，但是城市管理者认为要把容积率降低，结果非法的建筑大量产生，形成了世界上难见的景观。从机场跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题中国国内也有，房产开发强度高密度不高，香港则是强度低密度高。

最后就是城市化过程中最难驾驭的一个变量——人气，有的城市很有人气，但有的地方人气很差，特别是我们国内这一阶段快速起来的城镇，房子很漂亮，规划也不错，就是没有人气。我们城市化现在高度注意的是硬件城市化，对软的城市化比如增加人气、增加城市活动注意不够。

总的来说，城市化大的方针没有问题。稳定地推进健康的城市化，这个方向是正确的，问题是制度形成之后的环境已经发生了变化，制度也要相应的改革，至少两个方面要松动。

第一，更多地依靠市场。中国工业用地占的比例惊人，深圳地价很高，深圳的工业用地占城市用地的35%。上海还好很多，但是上海跟东京比、跟新加坡比还有不小的距离。怎么造成的，我们招商引资，人为地压低地价，把土地分成这个用途那个用途，对它的价格形成过程任意进行干预，不让价格反映机会成本，这个资源是配置不好的。所以现在不是出了问题把管制搞得更细，而是去掉一些管制，而是应该让价格机制在更大区间、更大的范围，更多的品种当中发挥作用。

第二，减少政府主导，动员社会机制。我们都讲规划，可是我们的规划很大程度是长官意志的一种包装，我们有很不错的规划专家，但是很多规划专家的意见不能体现到规划里去。这个机制不改，我们城市化中很难吸收全人类城市化的经验教训。仅仅有专家也不够，公众也要参与规划。我们现在有一个规划界讲的“使用者缺位”的问题，民众在这里面生活，但是对这个城市怎么形成，道路怎么规划，设施怎么配备没有发言权。我们很多规划里面没有市民参与公共生活，公共秩序形成的讨论。

所以总的说来，现在城镇化面临的挑战非常大，需要解决的问题也非常多。我主要想到两条，一要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订，二要把一部分钱还给市场，一部分权一部分控制机制还给社会，因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事物，更有弹性地驾驭城市化的发展。

（注：本文经城镇化国际论坛组织方授权发布，未经本人审阅。演讲仅代表演讲者本人观点。）