改革为什么那么难

“半拉子改革”是中国20年改革中值得玩味的现象。

1988年宪法修正案，所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让，土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。

中国只有两种土地，政府手里的国有土地，农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让，没有特别强调只针对国有土地。

为符合宪法的要求，同一年《土地管理法》也得到修订，明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转、转让，但后面它加了一句话，叫具体办法由国务院制定。

两年后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《条例》）姗姗出台。至此，城镇国有土地转让有了依据。然而，农村集体土地转让的办法直到今天也没制定出来。一征求意见地方就不同意：不能让集体土地进入市场，否则，征地的难度就大多了。

这个“肠梗阻”就一下卡到了今天。

虽然今天大家都批评土地财政，但实际上它是功不可没的。在改革开放的过程中，如果没有土地财政，如果不把地变成钱，我们今天好多东西都是没有的。但是令人遗憾的是当时的改革改了一半，政府的地市场化了，农民的地不行，只能按照老办法，征用以后变成国有土地才进入市场。等于有一个现行法律给政府的空间，这只手去征，另一只手去卖，中间的差价是如此之大，所以带来了一系列的问题。

在《改革的逻辑》一书中，我问了几个问题：第一，我们这个改革为什么需要改这么长时间？计划经济才实行了多少年，从1953年国民经济恢复以后第一个五年计划，到1978年改革开放启动，期间中国还有大跃进，还有国民经济调整。如果把这些调整抛掉，计划经济在中国也就搞了20年，而中国的改革已经改了35年了。

改革为什么那么难？原因在于“半拉子改革”。再拿土地问题来说，如果当年直接彻底市场化，那好办多了，因为谁也没有从半拉子市场化当中尝到过甜头。当初只改了一半，再加上甜头这么大，后来再想改另一半时，当然就改不动了。

可以肯定“半拉子改革”是不行的，哪个口子都可以出大问题。土地改革在上世纪80年代初就已经提出，至今已经30多年了。1987年，土地使用权拍卖第一槌在深圳敲响。半年以后，上海拍出第一宗地。但直到1988年全国人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法，使得集体土地入市问题就搁置下来了。

在一些人看来，农民土地不能市场化。农民把地和房都卖了，住到哪去？甚至有人担心，土地一旦流转了，农民就会拿着卖地的钱去赌博了。但如果这个逻辑成立的话，那大家都不应该领工资，应该发肥皂、发馒头、发毛巾，以防止人们领了钱乱花。现实之中如果确实有人卖了土地去赌博，是不是要因为这个个案就把大部分不赌钱的人的权利剥夺掉？在我看来，这都不是不让农民土地入市的理由。

如何打破僵局

现在有这样一个现象：在全国范围内不能形成统一的政策意见，政治家也下不了决心，于是就有了“试验区”。这些年来，我和我的同事还有同学，去看过不少“试验区”。它之所以存在，是因为在中国，需要完全靠经验去说服人，这是有不少局限性的。如果没有希腊民族的抽象思维能力，几何中很多概念就很难定义出来。比如，直线就是两个点之间最短的线，平行线就是两条永不相交的直线。这样简单的几句话，就可以把世界上各种各样的线都推导出来。但显然，中国人不是这样思考问题的，一定是经验先行的。比如刻舟求剑，读过这个故事的人一辈子忘不了，其实故事中的道理也完全可以用抽象语言表达出来。

推此及彼，让农村土地进入市场进行流转会有什么结果？我后来到成都去看，到重庆去看，到长沙去看，到嘉兴去看“两分两换”，也包括到深圳去看。看过以后就会知道，中国改革的希望是在地方。有的人面对难题，可能会说，算了，这个事改不了，认命吧。但终会有人不善罢甘休，开始想办法解决。一个办法不行，试另外一个，再不行打擦边球，更厉害一点的在法律的缝隙里找到实践机会。

像在台资集中的昆山，早年时，10万台湾商人在那里定居，生意很好，但厂房不够用。由于开发区需要国家批用地额度，跟不上需求，商人们就拿着钱同周边的村庄商量：你把土地变成厂房，我就付你租金。眼看着钱送上门来，一个支部书记开始研究法律，发现农民办企业是可以的，还有一条说跟其他方联办企业也是可以的，于是就向国土局打报告说要跟台资联办企业，并跟台商签署房屋租赁合同。后来当地土地紧张了以后，新的土地政策下来，明确了可以建厂房，但需要找出耕地来占补平衡。村里想出了应对的办法，将村里的零散土地复垦，变成耕地，腾出一定的亩数，这样既盘活了土地，又符合政策。

我访问过一个村支书，是村里的领袖人物，他跟我讲的话我今天还记得。他说钱就在门口，地在我们脚下，怎么就弄不来这钱？

但是严格按照法律细究起来，这种做法是违规的，集体土地是不能出租的。集体土地只有收归国有后，国家才把它批租出去。

到2007年，国家批准成都设立改革试验区时，情况就好了一点，政策允许在土地和金融方面先行先试。试验区成立的第二年，就发生了汶川大地震，当时都江堰很多农户的房子垮塌了，这种情况下逼出一个新的政策，中央要求成都用城乡统筹改革的方法做好灾后重建工作。随后，成都出台了灾后农房联建政策。地震虽然让房子塌了，但土地还在，城里人看中这个地方，愿意投资。于是，农村的人出宅基地，城里的人出钱，联合建房，占地面积不能超出宅基地。市政府要求，城里人必须先把农民的房屋建好，才能建自己投资的房。

成都夏天很热，但都江堰的青城山非常凉快，很多城里人到夏天时就把父母送到山里避暑，但城里人并不喜欢农民的房子，所以有联建的意愿。我们后来帮着计算了一下，农民的宅基地40年使用权转让给城里的投资者，一亩地折合164万元，普通农民过去哪见到过这么多钱？

最初的尝试成功了，后来就举一反三，当地发现不光可以一对一，还可以一对多、多对一，最多的时候，12户人家一起来联建。案例多了起来，成都还成立乡村规划司，下乡帮助联建者去做规划。

钱是城市人投资，却不是完全援助，投资者从中也获得了利益。发展到后来，通过这种方式建起了乡村酒店和开发园。对于投资者不愿意去的那些土地，当地人则想了一个办法，把盖在上面的房子拆了，之下的土地复垦成耕地，把原来盖房子的权利抽出来到城里去卖，买到这个权利的人就可以在城市地贵的地方落下去。

大家都知道，土地、房屋是不动产，但经过这样一设计，它们都变成动产了。所以说，基层真是有办法。

重庆更厉害，每年两三万亩“地票”卖给城市。城市的好处在于，地票不占用地指标。具体操作是：先把地票腾出来，比如卖价是22万元人民币，其中减去3.7万元整理土地的成本，剩下的部分85％归农民，15％归集体。用地人买到地票后，就有权在城市规划区内落地，如果落在农业土地上要给使用权所有者补偿，之后可以搞建设。

重庆为什么可以这么做呢，因为它的35个区市县中，偏远地区的农民很穷，大多外出打工，十室九空，房子缺乏维护后变得很破败。地票制度施行后，几万户农民受益。

在地票制度中，谁都得到了利益，农民、村集体直接从土地获得了收益。而企业也可以使用土地，比如一家民营企业想建个加油站，有个地票市场就有了可能。而政府在当中可以通过征收个税和交易税，把土地增值收益中应该归公的一部分拿回来。

再看看深圳，虽然已经全部是国有土地，但农民连夜盖楼，他们叫“种楼保地”，这种房屋没有规划，存在消防等隐患。但是政府跟农民谈不拢，政府说这个地是国有土地，农民说地上盖的房子是我的，最后的结果是这块地谁也不能合法利用。

最后借着土地改革，深圳成为全国第二轮土地改革试验区。一块土地拿到深圳土地交易中心去卖，卖出来10多亿元，政府拿70％，农民拿30％。农民觉得很吃亏，要求在这基础上，再从地上开发形成的物业中分得两成，政府同意了。三成的土地收益加两成的物业，可以年年收租金，对很多农民来说是拥有一个永久资产的收益。后来农民还觉得吃亏，就向政府提出要求，土地要定向拍卖给某家有潜力的公司，他们可以用三成的现金买它的股票，跟公司一起上市。从这件事情上可以看出来，农民的水平其实都不低。

这样一来，各种利益寻找到平衡点，又是皆大欢喜。去年底，这套做法尝试成功后，又开始扩大试点。

在改革的逻辑中，改革永远是两层，底层和上层。在现在这个发展阶段，中国的矛盾和问题体现在各个层面，给人的感觉是千头万绪，牵一发而动全身，不知道从何处下手。这是现实存在的情况，但我认为没有那么严重。人们有时候不动，却找个理由说动不了，其实每个地方都可以改。我们在深圳学到一个做法，比其他很多地方都高明，那就是城市更新，其实就是一块块地改造现有的城市。

要相信一个道理，社会制度不是毕其功于一役，而是要从多个层面入手，这里改一点，那里改一点。当然，这种改革也需要一个整体部署，比如像十八届三中全会那样，有一个整体的安排。

作者为北京大学国家发展院教授，本文选自《财经》2014年22期“核心议题”专栏

2014，中国新一轮经济体制改革引弦待发。

在这个关键节点，各界正在掀起一场关于改革整体思路和方式的讨论。

二十多年前的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个蓝图性纲领的改革决构架了较为完整的经济体制改革改革框架。随后，改革者在财税、外汇、能源、金融等领域推出了“一揽子改革”。上一轮经济体制改革的紧要关口，最终得以成功闯关；但改革的遗留问题也在经济发的发展和波动中如影随形，并且屡屡将已经实施的改革拖回“限价”的计划领域。

二十年后，新的社会和经济情况，使改革者们不得不一边治疗经济领域的“肠梗阻”一边实施新的改革。新改革能否延续“一揽子”的改革方式？蓝图中各项改革在落地过程中，如何防止新的“半拉子”改革，防止新的“肠梗阻”出现。在这个关键的改革之际，学界也正在掀起一场关于改革整体思路和方式的讨论。

站在改革讨论前沿的，是著名经济学家、北京大学国家发展院教授周其仁。在这位经济学家看来，新一轮改革与三十年前的改革条件相比出现了较大的变化。但是遵循“自下而上”与“自上而下”相互结合的改革思路仍可以延续。允许地方先行先试仍然是当下改革的重要逻辑；而决策者更多是看到改革的突破在法律层面所面临的冲突和挑战，为改革实践者们解决法制层面的瓶颈。

针对上述问题，新锐经济学家范必首次提出“全产业链”和“体制亚型”改革理论，引发改革决策圈的关注和讨论。范必提出，计划体制、市场体制、双重体制，导致了不同领域的产业链条的扭曲，统称为体制“亚型”。产业链中每一个产业环节属于不同的体制亚型。改革的目标是将不完全市场产业链改造为市场化产业链。在此过程中，产业链中单独一个环节的市场化改革不能解决上下游之间的低效率和供求矛盾，只有对全产业链进行市场化改革，才能将计划与市场相交织的产业链改造为市场对资源配置起决定性作用的产业链。将国民经济中主要产业链进行市场化改革，可以完成体制转轨的大部分任务。

《财经》此次所遴选的周其仁和范必两位学者，一位是始终在改革前沿的著名经济学家，一位是深切了解改革实践的新锐领军人物。他们分别就目前改革面临的瓶颈制约和突破发表见解，并提出了新的改革“顶层设计”，我们将其作为《财经》改革刊的“核心议题”，以飨读者。

——编者