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成都的创新在于破除城乡居民权利差距   主持人:中国的土地管理制度是城乡二元的制度,您所了解的成都农村产权制度改革,有哪些制度创新和突破?

周其仁:成都的产改,首先最重要的一个方面就是“还权赋能”。成都看到了城乡差距的根源,就是城乡居民基本的权利方面存在差距。

成都为什么抓确权?今年中央一号文件也将这个列入全国的工作任务,确权就是明确这个财产是谁的。是集体的所有权,然后承包给农户的,把这个法律关系搞得清清楚楚,用一个权威的形式表达出来。这有什么好处呢?便于流转。流转又有什么好处呢?流转可以增值啊。

所以,成都的创新在于找到了一个在我看来比较根本的地方。城乡统筹,城乡收入的差距首先是城乡居民之间权利的差距。这个权利差距可以在中国的现实条件下,通过改革,把它有步骤地缩小。

产改帮助农民参与城市化,实现发展方式转变

主持人:成都最近提出建设世界现代田园城市,是体现“自然之美、社会公正、城乡一体”核心思想的新型城市定位,把加快经济发展方式转变提高到战略规划层面。农村产权制度改革的“还权赋能”其实是走向这一长远目标的基础。

周其仁:是的。所谓产改,一个就是房屋,一个就是土地,这是农民主要的资产。这个资产,权利划清了以后,就可以看到前景。现在城市化在加速,农民今天可以到成都去打工,或者到广东去打工,可以从事非农业的活动。他原来拥有房子、土地这种永久性的资产,但他得走,他到新的地方要找新的住处,而老的住处,又不能盘出去。我们的法律政策禁止了农民工的很多权利,他很多东西带不走。这个时候,他的财产就要求有清楚的权利界定,同时要有灵活的流转。这样就可以帮助农民,首先把他拥有的财产盘活,创造收入流。帮助他更好地参与工业化、城市化,从而实现经济发展方式的转变。

抓城乡统筹,可以有很多抓法。比如城市居民一年收入一万块,农村居民一年收入2000块或5000块,向城市居民多收一点税补给农村,可能这也是一种办法,可是你把钱给了他,他下一步创造收入的机会在哪里?

我认为,成都的做法就抓到了根子上、权利上的,那就是作为中国公民,权利上应该大体相同。自由寻找工作的权利,土地财产的权利,有了这些权利后,再有经济机会的刺激,他就可以利用这个权利进行组合,进行流转,然后这个财产就不是死的财产了,就可以变成活的可以创造收入的财产。这是帮助农民致富的根本途径。

主持人:按照中央加快经济发展方式转变的部署,农村产权制度改革,其实也是加快调整国民收入分配结构、加快调整城乡结构、加快推进城镇化的一项基础性工作。在您看来,成都通过这个产权改革,到目前为止,在多大程度上搭建了加快发展方式转变的市场机制?

周其仁:这个目标和方向是对的。但是要做到,还有一个过程。你看城市居民家里有房产证,房产证底下有个国有土地使用权证。成都自从提出确权以来,已经有两年时间了。你要说完全做到全覆盖,这个还没有做到。但是成都毕竟启动了60年来没有完成的这么一个最大的基础性的工程。

确权当中,会不断提出新的问题,成都坚持在实际工作中做到地、账、证、合同、耕保基金5个都要一致,要确实权,不是确虚权。成都市委书记李春城就说了,刚刚开了会部署,已经开到村了,开到了村支书这一级。大概是2010年的6月底,完成成都区域内的确权。

保障农民权利 成都靠的是政策和制度配套

主持人:还有一个很重要的问题就是,如何在改革过程中,保障农民的权利。成都有一些配套的政策,比如“四大基础工程”,您可能在调查中了解到了,除了农村产权制度改革,还包括农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设,这四个工程是一个配套的系统工程,您能否解读一下这四大基础工程之间的关系,或者说,其他几个工程,是如何促进农村产权制度改革的?

周其仁:市场需要清楚的权利界定为前提,而清楚的权利界定,不是市场的职能,恰恰是政府的职能。不能说,市场就能自动地界定权利,城里居民买的房子,那个房产证不是市场发的,是政府发的,政府提供这个服务,是市场的一个基础工程。这是最重要的。

成都的其他改革,比如村庄治理结构,为什么提倡这个,因为确权的时候,发现有麻烦啊。所以成都后来在产权改革中就摸索出来这么一条路。通过建立有效的村庄治理结构,就是组建议事会,由过去承担过公共管理的这些人来组成。这么一个村庄治理结构,对确权很有作用,而且不仅仅是对确权有作用。对村庄的公共管理,对村庄的所有的公共事务,都是一个好的平台。

主持人:有人担心产改特别是流转以后,农村、农民会出现问题,成都有很多配套工程,特别重要的一项就是社会保障,包括村级公共服务。

周其仁:村级公共服务,是成都统筹城乡工作的另外一个层面。权利,不单单是一个财产权利,还有一个作为社会成员的权利,比如,城市居民为什么就能够全部覆盖到社会保障体系里去。

社会保障的基本想法就是,每家每户即便你拥有财产,也可能在市场波动中受到个人难以承受的波折。社会的安全网,就需要通过一个社会的筹资过程,给每一个可能遇到生存问题的公民以保障。

农村过去很多家庭就是靠土地在做社会保障,实在不行了,我就回来种地。可是你看一块地到底能提供多大程度的保障呢?非常有限。所以,国家层面在推进这个事情。但是以国家的财政力量,多大程度可以把包括农民在内的社会保障全部建立起来,这也很困难。

成都的可贵之处,在于把财力的一部分放到农村去。城乡统筹,不仅在财产权利方面大家能够更走向平衡,作为一个社会成员你也能享受到其他权利。无论如何,不能说城市居民一个网,保障得好好的,而农村天灾人祸完全靠农民家庭自己去对付。

成都有几个做法,是其他地方没有的,第一,建立了耕保基金,激励农民保护耕地的积极性。耕地不能改变用途,政府通过一个财政的返还来鼓励,还顺带解决了农民养老问题。另外,成都农村的社保在全国是领先的,医保也是在全国领先的。

我很注意成都改革的细节,比如灾后重建,宅基地,很多人说不能动,动了居住权就没有了。但成都把宅基地一分为二,每个人保留30~35平方米的基本居住权,超出的部分拿出来流转,这个做法妙不可言。

土地权证增加了农民保护自己权利的一道屏障

主持人:网民比较关注,土地产权流转过程中,如何避免农民利益和集体资产的流失?

周其仁:这样的问题永远会有。不流转的财产很容易保卫,流转的财产保卫就很难。

关键是谁有权卖地?确权的好处就在这里,土地使用权证在农民手里,就增加了农民保护自己权利的一道屏障。过去为什么总有基层干部把很多农民的地卖了,这不是干部的人品好坏可以解释的,就是权利界定不清楚。虽然土地归农民使用,但当土地转变为非农业用途时,必须由集体作为所有者,谁代表集体,不就是基层干部?

但土地确权后,也不是一劳永逸的事,资产流转要产生巨大的利益,利益面前永远有人打主意。就是因为可能有流失,才要制度堵漏。有个词叫体制演化,就像人,不可能一天就长得十全十美。

首先,在清楚界定权利的基础上,允许资产流转对不对?方向是对的。我也同意很多担忧,就是农村基层政治状况不够好,但不能因为这个就因噎废食,就不动。我想这个问题最终会变成日常维权的事情,维护财产权利本身就是行政、司法长久要关注解决的事情。

两种倾向我都反对,一种是因为可能侵权,就不流转。另一种是,流转产生巨大收益,就完全放开。由于我们多年没有清楚的产权,没有尊重产权的习惯,问题可能会出现,但有问题就解决嘛。

主持人:您在调研中有没有跟踪过进入产权交易市场后的资金分配和用途?

周其仁:成都现在要求的是土地收益完全返还,但分配情况各有不同。有个客观困难是,农民的土地并不是一个干干净净的资产,背着就可以上市场交易,回来就可以分钱。这块地上现在还一团乱麻,整理土地需要投资,而农民自己没有钱投。那么,最初一定是政府主导、外力介入,就是从城市地租中拿出一部分钱做土地整理。我心知肚明,谁垫资,谁就拥有交易权。

国土部门垫了钱,整理了土地,就有权拿地来卖。所以土地整理一旦有了收益,变成了社会共识,农民很容易想明白这个道理,我们自己借钱垫资,收益就归我们啦。在防止集体资产流失上,我赞成媒体加强监督。

土地制度改革如果完全靠自发,可能得再等200年

主持人:农村土地综合整治随之而来的是土地大规模流转,不可避免地会出现更多的剩余劳动力,如果劳动力市场和城市不能消化怎么办?

周其仁:不要夸大农民自己种地带来的福利。农民的收入结构,来自土地农业生产的比例一直在降低,不到50%,财产性收入也很低,补贴性财政返回收入反而在增高,比如成都还有耕保基金。

但不管怎样,农民的权利首先要保障,尊重农民意愿是土地流转的前提,不能强迫或者裹挟。还有,不管以地入股也好,转包也好,大面积流转也好,我不赞成政府提过于具体的目标,比如什么万顷良田。这也需要对基层干部加强训练,哪些该做,哪些不该做。规模经济不能拔苗助长,不能搞比赛。

主持人:农民宅基地的整理步伐很快,但也有人提出这破坏了川西民居竹林掩映的传统风貌,您认为土地综合整治应该掌握一个什么样的度和节奏?

周其仁:农民宅基地占地过多,确实形成了巨大的资源浪费,这是不合理的。比如天津华明镇建得确实不错,但有些农民要坐班车走15公里去种地,对于那些还没有转成商业和工业收入为主的农民来说,集中居住后要坐班车去种地,班车开两次就不行了。只能在总结经验中解决这些问题。

土地制度的改革,如果完全靠自发,那就可能得再等200年;如果完全靠政府主导,又有可能搞成大跃进。只能先让政府发动,做出几个样本,引导大家自动参与。

我不想把成都说成是天堂,没有任何问题,我只能说它的方向是对的,值得去研究。

主持人:您理想中的农村产权制度改革的走向与结果是什么?

周其仁:我是现实的。如果要说理想,就是农民换资源,能换到一个好价钱,城乡居民基本的财产交易权利能大体相同。

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北京大学国家发展研究院教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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